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ANTAQ: STF anula acórdão do TCU e restabelece modelo de cobrança do SSE

Fonte: Agência iNFRA

Três anos depois de o TCU (Tribunal de Contas da União) declarar ilegal a cobrança do SSE (Serviço de Segregação e Entrega) pelos terminais de contêineres, o ministro Dias Toffoli, do STF (Supremo Tribunal Federal), decidiu nesta terça-feira (7) restabelecer o pagamento, também conhecida como THC2. A partir de uma ação apresentada pela Abratec (Associação Brasileira dos Terminais de Contêineres) em janeiro, Toffoli deu razão à entidade, anulou um acórdão do TCU e restabeleceu a “plena eficácia” da Resolução 72/2022 da ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), que disciplinava a cobrança.

A determinação do ministro, para quem o TCU “extrapolou” suas competências, chega após a corte de contas reafirmar em mais de uma oportunidade que essa cobrança não poderia ser faturada pelas empresas, inclusive em julgamento realizado em junho deste ano. O SSE ou THC2 é uma cobrança dos terminais portuários com acesso a navios (molhados) na importação de contêineres que vão ser desembaraçados em terminais sem acesso a navios (secos).

A possibilidade de esse serviço ser cobrado rende disputas no setor portuário há mais de duas décadas. De um lado, os terminais molhados dizem que fazem um serviço adicional de movimentação quando têm que entregar fora do prazo para os secos. Do outro, os terminais secos alegam que a cobrança é ilegal porque a movimentação já foi paga pelos clientes importadores aos navios que trouxeram a carga.

Em sua decisão, dada no MS (Mandado de Segurança) 40087 (leia aqui), Toffoli fez um histórico da evolução regulatória do setor e entendeu que a regulamentação feita pela ANTAQ sobre a cobrança considerou inclusive apontamentos feitos pelo TCU na década passada. Para o ministro, é “histórica” a posição da agência pela possibilidade de cobrança do SSE, sendo “evidente” que a reguladora estaria atenta aos impactos da escolha, inclusive no âmbito concorrencial.

“Desde a Resolução Normativa nº 34/2019, primeira resolução sobre o assunto após a lei de 2013 e a determinação do TCU no TC 014.624/2014-1, ficou expresso que cabe à própria ANTAQ (e não às Autoridades Portuárias) estabelecer preço máximo do SSE no caso de verossimilhança de abuso ilegal em sua cobrança, e que é vedada a cobrança de preços abusivos ou lesivos à concorrência quanto aos serviços não contemplados no Box Rat”, escreveu o ministro, para quem o TCU, ao vedar a cobrança, “adentrou indevidamente” em escolha para problema regulatório de competência da ANTAQ.

“Enquanto a ANTAQ agiu dentro de suas competências institucionais, o TCU extrapolou suas próprias, invadindo as da agência reguladora e, quiçá, as do Cade”, escreveu Toffoli, que disse ainda não haver dúvida da “razoabilidade” da última resolução da ANTAQ sobre o tema. “Ante o exposto, reconsidero a decisão agravada e concedo a segurança pleiteada para anular o ato coator (Acórdão nº 1.825/2024 do TCU), e, por extensão, a deliberação do TCU, restabelecendo-se a plena eficácia da Resolução ANTAQ nº 72/2022”, determinou.

Em tese, a Corte de Contas pode recorrer da decisão de Toffoli à Segunda Turma do STF, colegiado abaixo do plenário do qual o relator é integrante. Procurado, o TCU afirmou que não irá comentar a decisão da Suprema Corte.

Repercussão

Em 27 de agosto, Toffoli chegou a rejeitar a ação da Abratec, alegando que a entidade não tinha legitimidade para apresentar o processo à Corte – e, portanto, na ocasião, não houve julgamento de mérito por parte do ministro. Na nova decisão, em resposta a um agravo (recurso) apresentado pela associação, o ministro alterou seu entendimento.

“É evidente que o ato coator atingiu, direta e imediatamente, como bem sustentou a impetrante, os interesses de seus representados. Com efeito, por força exclusiva do acórdão atacado, não podem mais os operadores de terminais de contêineres cobrar o SSE”, escreveu.

A mudança de posição foi destacada por Bruno Burini, advogado da Usuport Bahia. “Recebi com surpresa, especialmente por conta da decisão anterior, que foi monocrática, fundamentada na ilegitimidade. Por isso, estamos tentando entender como o ministro passou de uma posição em que considerava o impetrante ilegítimo para, posteriormente, concluir que era o caso da concessão da segurança”, afirmou.

Segundo Burini, o objeto do mandado de segurança restringia-se à questão do TCU, relacionada à matéria já decidida. “Isso, no entanto, não descaracteriza a decisão do Cade, que declarou a THC2 ilegal, tampouco enfraquece o precedente do STJ (Superior Tribunal de Justiça) [que já considerou a prática abusiva]. Ao contrário, a decisão do STJ parte do pressuposto de que havia uma posição da ANTAQ autorizando a cobrança”, completou.

Já Cássio Lourenço, sócio da Lourenço Ribeiro Advogados, especialista em logística e infraestrutura, afirmou que a decisão do ministro é “muito bem fundamentada” e irá orientar todo o Judiciário sobre o tema, ao transitar em julgado, “pacificando a matéria”.

“Quanto aos efeitos práticos, a decisão do Supremo Tribunal Federal acerta ao restituir à ANTAQ a competência regulatória sobre o setor portuário brasileiro. Segundo os parâmetros da decisão, o controle concorrencial sobre o setor deve ser realizado caso a caso, com base na análise dos contratos firmados entre os envolvidos e evidências, e não meras suposições sobre as cobranças”, disse.

No despacho de agosto, Toffoli transcreveu um resumo de informações apresentadas pelo TCU após ser intimado sobre a ação da Abratec. Nele, a corte de contas diz que é competente para fiscalizar a exploração direta ou indireta dos portos marítimos e instalações portuárias e apontou a legitimidade e legalidade das decisões de seu plenário. Procurada, a ANTAQ não se manifestou até o fechamento desta edição.

Histórico

A decisão do TCU que considerou a cobrança irregular em 2022 foi relatada pelo ministro Vital do Rêgo, hoje presidente do tribunal, a partir de um caso de denúncia. À época, o ministro entendeu que a movimentação de contêineres dentro do terminal após a retirada deles do navio, que é o que os terminais molhados alegam que têm custos e por isso cobram dos terminais secos, já é cobrada no THC (Terminal Handling Charge) – custo que os navios pagam para os terminais molhados e depois cobram dos donos das cargas, que reclamavam de pagarem duas vezes pelo mesmo serviço.

Já no ano passado o tribunal voltou a analisar o tema ao negar um pedido feito pela ANTAQ de reexame deste julgamento. Em 2025, o assunto novamente foi ao plenário do TCU por meio de outro processo. Ao reafirmar a posição pela ilegalidade da taxa, o tribunal também recomendou que a ANTAQ desse mais clareza em suas normas sobre as atividades que podem ser passíveis de algum tipo de cobrança pelos terminais de contêineres.

O caso teve como pano de fundo um estudo feito pela AudPortoFerrovia (Auditoria Especializada em Infraestrutura Portuária e Ferroviária). O documento dos auditores sugeria que o SSE poderia ser cobrado pelos terminais. Alertava, por outro lado, que a ANTAQ precisava melhorar as regras para evitar abusos. Mesmo com essa conclusão da área técnica, o tribunal manteve sua posição dada em 2022.

Por sua vez, o relator, ministro Jorge Oliveira, construiu uma alternativa para a ANTAQ se debruçar sobre cobranças que vão além da SSE e da THC (Terminal Handling Charge) – esta última regular – tendo em vista a variedade de tarifas aplicadas a usuários importadores e a diversas formas de desembaraço de cargas.

O tema vinha sendo tratado dentro da ANTAQ e a expectativa era de que ele entrasse na agenda regulatória do órgão.